Правовое сопровождение деятельности Ростехнадзора. Актуальные проблемы и пути их решения


Слева направо: Д.А. Яковлев, А.Л. Рыбас, Б.Г. Петров

В Казани в конце сентября 2018 г. состоялся семинар-совещание под таким названием, организованный Правовым управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Основными темами мероприятия стали изменения, внесенные в законодательство Российской Федерации в части компетенции Ростехнадзора, практика использования законодательства в контрольно-надзорной деятельности, а также проверочных листов. Рассмотрены вопросы судебно-претензионной работы и конкретные примеры из надзорной и судебной практики.

Открывая семинар-совещание, статс-секретарь — заместитель руководителя Ростехнадзора А.Л. Рыбас напомнил, что в 2018 г. исполняется 25 лет основному федеральному закону — Конституции Российской Федерации. На ее положениях зиждется современное российское законодательство, в том числе нормативно-правовая база Ростехнадзора. В декабре 2019 г. исполняется 300 лет горному надзору: 10 декабря (23 декабря по новому стилю) 1719 г. Петром I утвержден Указ об учреждении Берг-коллегии, в целях обеспечния развития горного дела в России, а также руководства и надзор за горнозаводской промышленностью. Именно от этой даты ведет отсчет Ростехнадзор. — Законодательная база России обновляется быстрыми темпами. Естественно, мы в своей деятельности не должны отставать от этого процесса. Наши правовые подразделения, условно говоря, находятся на переднем крае борьбы за соблюдение действующего законодательства. Задача всех, кто в этой деятельности участвует: правильное применение законодательства, оказание помощи коллегам, — подчеркнул А.Л. Рыбас. Далее он обратил внимание присутствующих в зале на слова Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева, сказанные в адрес юридических служб: защита прав граждан — абсолютный приоритет для любой правовой системы, сохранение прав граждан — невозможно без справедливого рассмотрения спорных ситуаций, невозможно обеспечить доверие к праву — без четкого его соблюдения. — Исходя из этого, мы должны применять правила и нормы конкретно, в зависимости от ситуации. На таких семинарах мы вырабатываем единое понимание требований законодательства, чтобы исключить такие ситуации, когда территориальные органы занимают позицию, в отношении которой идут жалобы в центральный аппарат Ростехнадзора и тогда нам приходится разбираться в сложившейся ситуации. И это не очень здорово, тем самым мы теряем авторитет, понижаем процент доверия к нашей деятельности, — окончил выступление Александр Леонидович, и предоставил слово руководителю Приволжского управления Ростехнадзора Б.Г. Петрову.

А.Л. Рыбас

— Мы рады тому, что нам поручают организацию проведения таких важных мероприятий, 13 лет назад в штате управления не было ни одного юриста, сейчас действует отдел, в юридическом органе идет подготовка инспекторов на знание основных требований, необходимых в их деятельности. На всех сотрудниках надзорного органа лежит большая ответственность в отстаивании законности нашей деятельности», заявил в коротком выступлении Б.Г. Петров.

Начальник Правового управления Ростехнадзора Д.А. Яковлев огласил повестку семинара-совещания. В частности, он отметил, что в ней представлены доклады об изменениях законодательства, относящегося к сферам компетенции Минэкономразвития России, Росаккредитации и Ростехнадзора; о судебно-претензионной работе и практике применения законодательства, а также представителей региональных прокуратуры и арбитражного суда.

Затем Д.А. Яковлев предоставил слово заместителю директора Департамента контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Минэкономразвития России К.Д. Никитину, который отметил, что с 2015 г. министерством выдвинуто несколько инициатив по совершенствованию контроля (надзора): внедрены риск-ориентированный подход к контрольно-надзорной деятельности и профилактика аварийности и травматизма, изменен подход к реагированию на жалобы и обращения граждан, запрещено использование нормативно-правовых актов СССР и РФСР. Стоят задачи определения видов контроля, что позволит развести их между надзорными ведомствами, расширение перечня индикаторов риска (как известно, этим занимается и Ростехнадзор). Разработан и принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроект о контроле и надзоре, в котором определены вид контроля, переход на риск-ориентированный подход всех надзорных ведомств, показатели эффективности надзора инспекторов и инспекций, внедрение проверочных листов, развитие информационной системы, на которую переведут всю отчетность. На последнее заявление отреагировал А.Л. Рыбас, заметив, что система информатизации пока несовершенна и способна «рухнуть», что и произошло в Ростехнадзоре и Росреестре. Что тогда делать? Ответ был прост: нужно пока подстраховываться бумажным вариантом.

К.Д. Никитин

Заместитель начальника Правового управления — начальник отдела государственной политики и нормативно-правового регулирования Ростехнадзора О.А. Картавый, в докладе остановился на выполнении стратегического документа «Об основах государственной политики в области промышленной безопасности в Российской Федерации на период до 2025 года и на дальнейшую перспективу», которым определены цель, принципы, приоритетные направления, основные задачи и инструменты государственной политики в области промышленной безопасности, в части компетенции Ростехнадзора. Напомнил основные задачи государственной политики в области промышленной безопасности: обеспечение актуализации требований промышленной безопасности с учетом развития технологий, применяемых на промышленных объектах; совершенствование системы повышения квалификации работников органов государственного контроля (надзора) и работников организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности; внедрение риск-ориентированного подхода при организации федерального государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности; повышение роли института обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на таком объекте; развитие методов анализа и оценки рисков возникновения аварий на промышленных объектах, а также приоритетные направления государственной политики в области промышленной безопасности: совершенствование нормативно-правового регулирования и государственного управления в области промышленной безопасности; разработка и внедрение единых критериев оценки рисков аварий на промышленных объектах и категорирования таких объектов; обеспечение комплексной защиты и противоаварийной устойчивости промышленных объектов и их инфраструктуры. Назвал федеральные законы, постановления Правительства РФ и проекты федеральных законов, в которые внесены или планируется внести изменения.

О.А. Картавый

Советник руководителя Федеральной службы по аккредитации (Росаккредитация) А.А. Воротилкин сообщил, что ведомство, образованное в 2011 г. в структуре Минэкономразвития России, — одно из передовых в организации своей деятельности. При численности в 200 чел. на всю страну, успешно выполняет требования, установленные Федеральными законами от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и от 29 июля 2018 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка аккредитации», а также стремится в своей деятельности сокращать издержки: отказались от выдачи аттестата об аккредитации и его дубликата, аккредитация осуществляется в электронном виде, что позволяет владельцу самому распечатать сертификат; установили перечень некритических нарушений, не влекущих приостановку действия сертификата об аккредитации; практикует привлечение к проверкам групп экспертов, в том числе приглашенных.

А.А. Воротилкин

Советник отдела правового сопровождения деятельности Ростехнадзора Правового управления Ростехнадзора Д.Ю. Дворецкий затронул проблемы применения законодательства Российской Федерации при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, в частности практику применения положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также осветил некоторые нарушения, допускаемые должностными лицами территориальных органов при проведении проверочных мероприятий.

Д.Ю. Дворецкий

Далее слово взяла начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о защите интересов государства управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан А.В. Кильганова, которая привела примеры представлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, вынесенных в адрес ряда территориальных управлений Ростехнадзора, допустивших те или иные нарушения. Например, не уведомление о проверке предприятия, его руководителя, администрации муниципальных образований.

А.В. Кильганова

Начальник отдела правового сопровождения деятельности Ростехнадзора Правового управления Ростехнадзора А.А. Кулик, осветил практику применения должностными лицами Ростехнадзора проверочных листов (списка контрольных вопросов) при проведении проверок. Он напомнил, что в процедуру организации и проведения проверочных мероприятий законодателем внесена новелла, предусматривающая обязанность использования при проведении плановой проверки должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля проверочных листов (списков контрольных вопросов). Проверочный лист включает перечень требований, установленных законодательством, т.е. требований, предъявляемых госорганом к законной деятельности проверяемых субъектов, несоблюдение которых влечет за собой угрозу жизни и здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, государства.

А.А. Кулик

Докладчик обратил внимание на то, что проверочные листы используются только при проведении плановых проверочных мероприятий и предмет таких проверок ограничен только вопросами, содержащимися в проверочном листе, заполненный по результатам проверки проверочный лист прикладывается к акту проверки. И хотя практика их применения небольшая, следует отметить некоторые недостатки:

  • проверочный лист, по сути, — приложение к акту проверки, следовательно, должностным лицом, осуществляющим проверку, затрачивается дополнительное время на его заполнение;
  • проверочный лист, исходя из предъявляемых к нему требований и унифицированной формы, не может охватывать всей области контроля и учитывать ее специфику, что может отрицательно сказаться в конечном итоге на безопасности (проверяемое юридическое лицо может не уделять должного внимания неотраженным в чек-листе областям (объектам);
  • учитывая, что заполнению подлежит один проверочный лист (вне зависимости от объектов), то нарушение, допущенное проверяемым лицом на одном объекте (например, из 10) отражается как невыполнение требования в целом, при этом фактически не отражается объективное представление о техническом состоянии объекта проверки;
  • проверочные листы не учитывают специфику деятельности организаций;
  • ввиду придания проверочным листам нормативно-правового характера — предстоит сложная и длительная процедура внесения изменений в целях их актуализации.

Судья Арбитражного суда Поволжского округа А.В. Топоров, доложил об актуальных вопросах судебно-претензионной работы с участием представителей контрольно-надзорных органов. Вначале он привел статистику судебно-претензионной работы: в 2016 г. рассмотрено 34 дела, поступивших от юридических лиц, несогласных с решением территориальных органов Ростехнадзора, в 2017 г. — 37, за 8 мес 2018 г. — уже 39. В связи с тем, что проверяемые сотрудниками Ростехнадзора лица имеют право на судебную защиту, суды первой инстанции обязаны проверить претензии и дать им оценку. Как правило, суды признают предлагаемые надзорным органом административные наказания в основном правильными, но размеры штрафов завышенными. В рамках проверки законности выданных предписаний, суды обращают внимание на установленные сроки устранения выявленных нарушений, т.е. сроки устранения должны обосновываться, учитывать все обстоятельства, так как их невыполнение влечет серьезные последствия, вплоть до приостановки работы предприятия. «В целом деятельность сотрудников Ростехнадзора Поволжского округа осуществляется в рамках действующего законодательства», — заключил выступление А.В. Торопов. По окончанию доклада слушатели задали массу вопросов о практике судебно-претензионной работы на местах. В частности, Д.А. Яковлев спросил: чего Вам как судье не достает в материалах, представляемых территориальными органами Ростехнадзора? Андрей Викторович ответил: недостаточно обосновано правоприменение, необходимо более подробно излагать основания составления предписания и обязательно являться на судебные заседания, на которых рассматриваются претензии в отношении предписаний, чтобы не проиграть дела, особенно касающегося саморегулируемых организаций (СРО).

А.В. Топоров

Советник отдела судебно-претензионной работы Правового управления Ростехнадзора Д.М. Сазонова доложила об обжаловании результатов контрольно-надзорной деятельности и о правоприменительной практике по взысканию убытков с государственных органов, а консультант этого же отдела Н.Н. Ершова — об организации судебно-претензионной работы Правового управления и территориальных органов Ростехнадзора и актуальных правовых коллизиях и их разрешении в судебной практике в отношении СРО. Так, Н.Н. Ершова назвала шесть дел, по которым суд отказал в удовлетворении требований об оспаривании предписаний по нарушениям в деятельности СРО (за 8 мес 2018 г.) и пять дел, по которым суд удовлетворил требования заявителей об оспаривании предписаний территориальных органов Ростехнадзора и отмене предписаний. Огласила основные возможные причины негативной судебной практики: отсутствие обжалования принятого решения первой судебной инстанции; не присутствие представителей территориальных управлений в судебных заседаниях; не направление отзывов по апелляционным и кассационным жалобам.

Д.М. Сазонова

Н.Н. Ершова

С краткой информацией о журнале «Безопасность труда в промышленности» и Информационном бюллетене Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, о публикуемых в них материалах, относящихся к сфере деятельности Правового управления Ростехнадзора, выступил заместитель главного редактора этих изданий Н.А. Пиляев. Он призвал к более тесному сотрудничеству с официальными изданиями Ростехнадзора участников семинара-совещания.

Н.А. Пиляев

О судебной практике Приволжского управления Ростехнадзора, рассказала и.о. начальника правового отдела Э.М. Гильманова. Она отметила, что все большее число физических и юридических лиц пользуются правом обжалования действий сотрудников Ростехнадзора. Если ранее в суде юридические лица оспаривали акты проверок, то в настоящее время — предписания, так как это резюмирующий документ, составленный надзорным органом. Если в 2017 г. только в арбитражных судах рассмотрено чуть более 100 дел, то за 8 мес 2018 г. — уже 160. Оспаривают в основном предписания, составленные по итогам проверок, суммы наложенных штрафов, материалы о дисквалификации специалистов за грубые неоднократные нарушения нормативно-правовых актов, об исключении экспертных организаций из реестра, в случае выявления ложных заключений экспертизы промышленной безопасности; рассматриваются дела, когда юридические лица не признают свою вину, переводят «стрелку» на специалистов организации. Не возникает вопросов по представлениям территориального органа Ростехнадзора в отношении приостановки деятельности организаций за серьезные нарушения промышленной, энергетической безопасности, безопасности в строительстве.

Э.М. Гильманова

Во второй день в режиме диалога формулировали и обсуждали конкретные проблемы, возникающие в работе юридических отделов территориальных органов Ростехнадзора. Задавали вопросы, называли проблемы представители Нижне-Волжского, Енисейского, Уральского, Северо-Кавказского, Приволжского управлений, а также Волжского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью и др. Не на все вопросы были получены ответы, поэтому А.Л. Рыбас поручил проанализировать весь перечень заданных вопросов и подготовить мотивированные практические ответы на не раскрытые.

Участники семинара-совещания

C заключительным словом к участникам семинара-совещания обратился Д.А. Яковлев. Он подвел итоги прошедшего мероприятия, поблагодарил всех присутствовавших за то, что нашли возможность принять активное участие в его работе, и пожелал коллегам дальнейших успехов и удачи в их деятельности.

Н.А. Пиляев (ЗАО НТЦ ПБ), фото А.П. Стряпчиевой (Приволжское управление Ростехнадзора)

Хотите быть всегда в курсе наших новостей и событий? Подписывайтесь!