Обязательные требования и контрольно-надзорная деятельность: итоги реформы и перспективы

Форум с таким названием провел 16 ноября 2021 г. в режиме видео-конференции Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) в рамках Недели российского бизнеса. Основными в ходе выступлений стали вопросы повышения эффективности взаимодействия предпринимательского сообщества и государства в совершенствовании регуляторной политики и контрольно-надзорной деятельности.

Одним из информационных партнеров мероприятия выступило официальное издание Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) – журнал «Безопасность труда в промышленности».

Открывая форум, президент РСПП А.Н Шохин отметил масштабность проведенной за два года в рамках регуляторной гильотины работы: за это время благодаря деятельности рабочих групп было отменено свыше 11 тыс. устаревших нормативно-правовых актов, вместо них принято 447 новых документов с обязательными требованиями. При этом в «белом списке» осталось еще свыше тысячи не подпавших под действие гильотины документов, которые должны быть пересмотрены в ближайшее время. Данный механизм доказал свою эффективность, поэтому РСПП поддержал инициативу правительства РФ продолжить работу в формате рабочих групп. Второй важный аспект, на котором заострил внимание глава РСПП: принят закон № 248 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», в котором закреплено множество позитивных для бизнеса новаций. В частности, о проведении совместной с контрольными органами подготовительных мероприятий перед обязательными проверками, о снижении числа данных проверок, переводе в целом комплекса надзорных мероприятий в плоскость профилактической деятельности и в конечном итоге — конструктивного сотрудничества поднадзорных объектов с органами государственного контроля. Важным инструментом в работе контрольно-надзорных органов должна стать цифровизация операций, что также отмечено в новой нормативно-правовой базе. И третий момент, который отметил А.Н. Шохин: принято решение распространить действие регуляторной гильотины и на разрешительную деятельность. В настоящее время задействованы 23 формы разрешительной деятельности, включая 9 массовых: лицензирование, регистрация, предоставление разрешений, аттестация аккредитация и т.д. Только за последние пять лет число разрешений выросло на 16 %. При этом не обходится без проволочек: для выдачи 37 разрешений до сих пор еще отсутствуют законодательно установленные основания, для 64 — нет детального регулирования их реализации, для еще 20 видов — отсутствует регулирование оплаты. В связи с этим РСПП считает необходимым возобновить работу над проектом Минэкономразвития «Об основах разрешительной деятельности». В нем необходимо помимо прочего унифицировать основания для отказа в выдаче разрешений. В целом применение механизма регуляторной гильотины благотворно повлияло на охваченные ею виды деятельности, поэтому созрела идея — распространить его и на другие виды государственного регулирования.

Продолжив подводить итоги двухлетней деятельности по пересмотру нормативно-правовой базы в рамках регуляторной гильотины, заместитель руководителя Аппарата правительства О.Н. Чепурина напомнила, что еще год назад экспертам рабочих групп приходилось рассматривать по 10–15 документов за одно заседание, в результате чего и стал возможен столь впечатляющий результат: 33 % обязательных требований отменены, вступило в силу новое регулирование. Она отметила, что обязательные требования важны, но это лишь один из аспектов, которые затрагивают бизнес. Подчас для предпринимателей куда важнее — вопросы лицензирования деятельности. Поэтому в начале этого года правительство и приняло решение о реализации проекта реформы разрешительной и лицензионной деятельности. Причем решено задействовать целевую модель регулирования (чек-листы) для лицензий и разрешений. В течение полугода сформировали  короткий чек-лист, который должен описывать модель конкретной разрешительной деятельности. В нем всего 7 позиций и простые ответы — да/нет или же соответствующее цифровое обозначение. Под эту модель планируется подогнать постепенно все виды разрешительной деятельности в рамках действующего правового регулирования. На этой основе уже сформирован перечень законов, в которые необходимо вносить изменения. Сейчас идет работа с Минэкономразвития по оценке этого перечня для включения в план законопроектной деятельности на 2022 г. В качестве испытательного полигона для опробования «целевой модели» были взяты наиболее массовые виды лицензирования по таким государственным структурам: МЧС, Росздравнадзор, Росаккредитация. Их и «прокачали» в итоге по новой схеме: завели всю базу на портал Госуслуг, сократили в четыре раза число необходимых операций, а время их отработки — с 45 суток до 15. Упрощение операций и сокращение времени на их проведение — основное требование бизнеса в настоящее время. В следующем эшелоне — прозрачность деятельности государственных органов, поскольку до последнего времени она напоминала «черный ящик», где прохождение документов и операции с ними закрыты для сторонних глаз. Но для того чтобы представители бизнеса могли эффективно работать и оперативно устранять недочеты и ошибки, им необходимо видеть, что происходит с их документацией на каждом этапе.

Далее О.Н. Чепурина отметила, что недавно принятый закон № 248 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» подтолкнул процесс пересмотра и соответствующих подзаконных актов: более 100 тыс. нормативных документов необходимо пересмотреть в ближайшее время, и хотя бы 10 тыс. нужно успеть отработать до конца текущего года. Главное, что механизм действия закона  запущен, подчеркнула она, значит, уже через полгода можно будет подводить по нему первые итоги. Но ключевые задачи в этом разрезе уже можно выделить и сейчас. Одна из них — необходимость получения объективных данных о процессе контроля и надзора, о размере нагрузки, количестве нарушений, к чему они приводят и т.д. Пока же часто ни ведомство, ни бизнес не могут дать объективных цифр и подтвержденной статистики. В этих условиях жизненно необходимо создание базы данных о контроле и надзоре с реестром обязательных требований. Выведение этих данных на портал Госуслуг позволит собирать больший объем актуальной информации в одном месте. А на основе формализованной базы данных можно будет детально анализировать деятельность контрольных органов (на примере, допустим, Ростехнадзора), доходя до каждого конкретного случая, вникая во все закавыки и нюансы, что в результате позволит понять, что происходит на каждом этапе, по каждой жалобе, каждому отчетному документу, и на этой основе принимать шаги по дальнейшей оптимизации работы госорганов. «Главная проблема в том, что окружающий мир и, соответственно, требования к бизнесу в настоящее время меняются быстрее, чем погода за окнами — и к этому тоже надо как-то приспосабливаться», — подвела черту сказанному О.Н. Чепурина.

«Контрольно-надзорная деятельность — главная точка соприкосновения и взаимодействия бизнеса и власти в настоящее время, — заявил председатель Комитета РСПП по разрешительной и контрольно-надзорной деятельности В.Д. Казикаев, отметив что сейчас в этом вопросе благодаря усилиям правительства РФ и всех причастных органов удалось достигнуть наибольшего прогресса. Благодаря реализации механизма регуляторной гильотины на 33 % сокращены избыточные обязательные требования. При этом необходимо внимательно наблюдать за тем, как формируется новая практика контроля, и будут ли эффективно работать положения новых законов. «Новое законодательство предоставляет ведомствам широкие возможности для применения различных инструментов государственного контроля. При этом наиболее 

перспективным направлением должно стать внедрение в реальную практику работы контрольно-надзорных органов системы показателей эффективности и результативности», — подчеркнул докладчик.

На передовых позициях трансформации всех процессов с учетом регуляторной гильотины и запущенного механизма цифровизации деятельности, в том числе процедуры строительной экспертизы, находится сейчас строительная отрасль во главе с Минстроем, — об этом поведал министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской федерации И.Э. Файзуллин. В процессе апробирования и внедрения — схемы цифрового моделирования на всех этапах строительства, начиная с проектирования и заканчивая приемкой объектов. Как важное событие министр отметил принятие в июле 2021 г. федерального закона ФЗ № 275 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым предусмотрено сокращение необходимых административных процедур в строительстве более чем на треть. Предполагается оставить в строительной сфере примерно 550 документов для обеспечения работы: в правительство внесен проект постановления с перечнем данных документов. Важными вехами должны стать открытость и прозрачность работы контрольных органов, переход на цифровое моделирование всех процессов, постоянный мониторинг изменений в нормативно-правовой базе. Все возрастающий объем строительства в нашей стране предполагает строгий контроль качества строительных материалов. Как подчеркнул министр, все эти задачи решаются в тесном взаимодействии и сотрудничестве с контрольно-надзорными органами, в частности Ростехнадзором. 

«Единая цифровая платформа экспертизы, в цифровом поле которой сосредотачивается вся проектная документация, разработана по запросу госзаказчика и корпораций. Все это формирует совершенно новый процесс проектирования и строительства, где вся необходимая исполнительно-техническая документация переходит в цифровой вид», — подытожил И.Э. Файзуллин. В заключение он поздравил всех причастных с Днем проектировщика, который отмечали в России как раз в день проведения форума. На что президент РСПП А.Н. Шохин заметил, что это поздравление можно смело отнести ко всем участникам форума, поскольку все «мы сегодня выступаем в качестве проектировщиков и строителей лучшего будущего во всех сферах жизнедеятельности государства». 

Член Бюро правления РСПП, председатель комитета РСПП по промышленной безопасности А.В. Дюков отметил, что в ходе реализации механизма регуляторной гильотины отменено 219 нормативных актов в сфере промышленной безопасности, в том числе 13 правительственных и 206 ведомственных. Взамен их принято 74 новых документа. Но пока этот процесс затронул в большей степени подзаконные акты, а не сами ключевые законы в сфере промышленной безопасности. Так что работа будет продолжена. Особо отметил докладчик роль специалистов Ростехнадзора в проделанной работе, в результате чего удалось «выдать на-гора» компромиссную редакцию закона № 248 ФЗ о государственном контроле. Он выразил надежду и на дальнейшее плодотворное сотрудничество с Ростехнадзором в рамках реализации регуляторной гильотины, отметив, что проект ее полностью себя оправдал.

Удовлетворение итогами совместной деятельности с профильными комитетами РСПП выразил и руководитель Ростехнадзора А.В. Трембицкий. Он подчеркнул, что из 74 новых нормативно-правовых актов в области промышленной безопасности, принятых в результате реализации регуляторной гильотины, каждый шестой  проработан совместно со специалистами службы и согласован с ее руководством. Среди важных аспектов докладчик отметил планомерный перевод контрольно-надзорной деятельности на риск-ориентированный подход, который реализуется в службе на протяжении шести последних лет. Как результат, число аварий и несчастных случаев на поднадзорных объектах за этот период удалось снизить на 40 %, и это с учетом того, что фактически вдвое за это время уменьшено общее число проверок. А благодаря добросовестности и пониманию важности реализуемых процессов со стороны поднадзорных организаций за это же время удалось существенно увеличить и межпроверочный период, что позволило в значительной мере разгрузить ревизорский персонал службы. 

Важный фактор — перевод всей контрольно-надзорной деятельности на цифровую основу. В частности, служба подключилась к проектам максимальной автоматизации и цифровизации лицензирования деятельности и выдачи сопутствующих разрешительных документов. По тому же пути направлены и контрольно-проверочные операции. Так,  шесть госуслуг, предоставляемых службой, уже выведены на единый портал, подходят к завершению тестовые работы по следующей партии, в результате чего уже в ближайшее время на ЕПГУ будет выведено более 20 услуг. И работа над оптимизацией контрольно-надзорных мероприятий продолжается. Цель — максимально сократить число проверок и тем самым снизить давление на бизнес, при этом не уронив планки контрольно-надзорной деятельности. 

Докладчик отметил, что в 2021 г. наметилась тревожная тенденция увеличения числа аварий и несчастных случаев. И это на фоне того, что на протяжении шести последних лет оно только снижалось. Дал о себе знать в том числе и режим ограничения деятельности в условиях пандемии коронавируса. Но руководство службы держит руку на пульсе: по всем видам надзора вводится система чек-листов, ведется работа, направленная и на повышение в целом уровня культуры безопасности: в частности, персонал поднадзорных объектов планово проверяется на предмет аттестации в области промышленной безопасности. В завершение руководитель Ростехнадзора заверил, что число проверок будет планомерно сокращаться. Но это должно происходить не спонтанно, а в результате последовательной работы ведомства в направлении повышения качества контрольной деятельности на основе детального анализа состояния дел, прежде всего на опасных производственных объектах 1–2 классов опасностей. «Мы понимаем, что на объектах первого класса опасности имеет место по сути двойное регулирование в части осуществления контрольных функций: режим постоянного надзора и одновременно плановые проверки. Поэтому мы готовим сейчас предложения и планируем выйти с инициативой, чтобы в дальнейшем уйти от плановых проверок на таких объектах», — сказал руководитель службы.  Он также отметил в заключение, что и закон № 248 ФЗ о государственном контроле пока нельзя считать окончательно отработанным. А потому в ближайшее время продолжится работа над его совершенствованием и принятием ряда подзаконных актов — силами рабочих групп профильного комитета РСПП при участии экспертов Ростехнадзора.

Статс-секретарь — заместитель министра экономического развития Российской федерации А.И. Херсонцев, развивая тему, сказал, что закон № 248 ФЗ о госконтроле действительно вступил в силу пока лишь для ведомств федерального уровня. Но уже с 1 января 2022 г., с учетом принятия ряда подзаконных актов, планируется распространить его действие и на региональный уровень. При этом он отметил высокую динамику снижения числа фактических проверок на поднадзорных объектах за последние два года. Так, если в еще в 2018 г. Ростехнадзор  провел в общем итоге около трех миллионов проверок, то уже в 2019 г. из запланированных 1,5 миллиона  было фактически проведено лишь 310 тыс. проверок. А в целом по итогам последних 10 лет число проверок снижено в сумме на 77 %. Цифра, как видим, впечатляющая. Тем более что  на 2021 г. продлено действие моратория на проверки субъектов малого бизнеса. При этом докладчик особо подчеркнул, что пройдет еще немного времени — не понадобиться и этого моратория, поскольку с учетом внедрения инструментов риск-ориентированного подхода число проверок, в том числе и для малого бизнеса, и так будет сведено до минимума. Следующий этап — перевод контрольно-надзорной деятельности в русло профилактических мероприятий. Важно, чтоб такая работа была не формальной и максимально действенной, а не превратилась, как часто водится, в просто очередную строчку отчетности. Важен полный переход контрольно-надзорной деятельности в дистанционный формат. И в этом особая роль отводится создаваемому Единому Реестру контрольно-надзорных мероприятий, который в последнее время стал все активнее наполняться. В завершение А.М. Херсонцев поблагодарил коллег из РСПП и Ростехнадзора за совместную плодотворную работу в рамках реализации регуляторной гильотины.

А заместитель руководителя Аналитического центра при правительстве РФ, руководитель Проектного офиса по реализации реформы контрольной и надзорной деятельности Михаил Прядильников рассказал, что эксперты Проектного офиса уже проанализировали все акты, которые регулируют разрешительную деятельность, включая лицензирование. «В результате мы выделили порядка 427 разрешительных режимов и составили перечень, по которому в этом году совместно с рабочими группами и контрольными органами планируется переработать примерно 70 актов, а в следующем — все остальные, включая федеральные законы», — отметил он. Докладчик также рассказал о том, как изменился сам процесс принятия решений: новый механизм предполагает активное вовлечение предпринимательского сообщества. «По сути, сейчас ни один акт не может быть зарегистрирован в Минюсте России, если он не прошел фильтр рабочих групп. Таким образом, роль делового и экспертного сообщества в госуправлении постоянно растет», — заключил он. 

Начальник Главгосэкспертизы России И.Е. Манылов  особо подчеркнул, что привлечение экспертов к оценке решений на предпроектной и проектной стадиях строительства должно дать значительный экономический эффект. «Совместная работа, в том числе с бизнесом, на площадке РСПП, позволила кардинально пересмотреть и модернизировать стратегию развития института, а также многие процессы строительно-инвестиционной деятельности», — отметил он. С момента перехода к оказанию услуг в электронном виде в Главгосэкспертизе России, как и других экспертных организациях, концептуально поменялись формы взаимодействия с заявителем, были созданы новые высокотехнологичные сервисы, а сами процедуры проведения экспертизы стали более прозрачными. «Мы постепенно отказываемся от восприятия экспертизы как органа сугубо контрольно-надзорной деятельности или запрещающего института и переходим к строительному инжинирингу. Поэтому на базе Главэкспертизы создан Инжиниринговый центр для управления техническими и стоимостными показателями проектов на всех этапах», — подытожил докладчик.

Подводя черту дискуссии, Александр Шохин предложил возобновить работу над законопроектом «Об основах разрешительной деятельности в РФ», который ранее подготовило Минэкономразвития России. При этом основные усилия необходимо направить на установление исчерпывающего перечня объектов разрешительной деятельности, унификацию оснований для отказа в выдаче приостановления и отзыва разрешений, формирование реестра видов разрешений.

Участникам форума также был представлен для ознакомления ежегодный доклад «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации 2020/21», подготовленный Комитетом РСПП по разрешительной  и контрольно-надзорной деятельности и НИУ «Высшая школа экономики». В его обсуждении участвовало руководство ключевых федеральных органов исполнительной власти, задействованных в реализации регуляторной гильотины.

По итогам работы участники форума приняли резолюцию, в которой  они в целом поддержали изложенные в докладе РСПП основные направления реформирования контрольно-надзорной деятельности, включая: 1. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня видов разрешительной деятельности; 2. Сокращение видов разрешений, их систематизацию; 3. Внедрение принципа «введение одного обязательного требования, возлагающего издержки на бизнес, должно сопровождаться отменой другого обязательного требования»; 4. Развитие цифровых инструментов контрольно-надзорной деятельности; 5. Совершенствование Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий.

В резолюции также особо подчеркнуто, что «Важным элементом реформы контрольной (надзорной) деятельности является перенос акцентов с проведения контрольных (надзорных) мероприятий на профилактику рисков причинения вреда. Целью государственного контроля должно стать предотвращение рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, тогда оптимальным вариантом стало бы полное освобождение субъектов предпринимательской деятельности от контроля, если иными способами можно достоверно установить факт соблюдения ими обязательных требований и минимизации уровня рисков. Федеральный закон от 30.07.2020 № 247 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» содержит ряд механизмов, которые учитывают добросовестные усилия хозяйствующих субъектов по профилактике рисков причинения вреда и позволяют исключить либо существенно сократить проведение на принадлежащих им объектах плановых контрольных (надзорных) мероприятий. При этом профилактические мероприятия, предусмотренные главой 10 Закона о контроле, сами по себе не способны обеспечить такой эффект. В частности, механизмы, закрепленные статьей 48 о мерах стимулирования добросовестности и статьей 51 о самообследовании, не позволяют рассматривать данные профилактические меры в качестве альтернативы контрольным (надзорным) мероприятиям». 

В итоге участники форума констатировали в принятой резолюции, что перенос акцентов с проведения контрольных (надзорных) мероприятий на профилактику и альтернативные механизмы контроля на данный момент не состоялся. Законом о контроле предусматривается ряд возможностей замены контроля профилактикой и альтернативными механизмами оценки соблюдения обязательных требований, однако пока они не реализованы на уровне законодательства о видах контроля.

В целом же участники форума позитивно оценили работу, проведенную правительством Российской Федерации в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» и обновления нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, и единогласно предложили и впредь поддерживать систему обязательных требований в актуальном состоянии.

С.В. Евсеев (ЗАО НТЦ ПБ) 

 

Хотите быть всегда в курсе наших новостей и событий? Подписывайтесь!